[8712] - SUSTENTABILIZAR A DIVIDA PUBLICA?!

Carlos Burgo

“Unfortunately, political economy incentives cause policymakers to violate … good forecast practices, with a systematic tendency to excessive optimism about future growth.”

 (William Easterly)

Na decorrência da política orçamental seguida nos últimos anos, a dívida pública já atingiu em Cabo Verde um elevado nível quando comparada com a dimensão da economia. No conjunto das economias de características similares, Cabo Verde destaca-se como um país em que o rácio dívida pública/ PIB (Produto Interno Bruto) é dos mais elevados.

É, assim, natural que esta questão esteja no centro das discussões sobre a gestão macroeconómica do país. A meu ver, porém, muito raramente as discussões são consistentes, prevalecendo quase sempre uma abordagem enviesada, em função das conveniências políticas.

De um lado, pretende-se justificar o acelerado endividamento como uma opção visando a rápida infra-estruturação do país e aproveitando a oportunidade de Cabo Verde poder ainda beneficiar de empréstimos concessionais, no período de transição subsequente à graduação da condição de País Menos Avançado (PMA). Acrescenta-se, ainda, que a orientação expansionista da política orçamental teve, igualmente, em vista uma acção contra cíclica, necessária por causa do impacto da crise internacional.

De outro, são apontados os possíveis impactos do elevado nível da dívida pública para a sustentabilidade das finanças públicas e a estabilidade macroeconómica. Associada a essa argumentação, está, normalmente, a crítica à qualidade da política de investimentos públicos e a chamada de atenção para o ónus do serviço da dívida que as futuras gerações terão de suportar.

Uma das mais importantes funções do Estado é a promoção do desenvolvimento. Cabe na realização desta função, a construção de infra-estruturas. As infra-estruturas constituem um factor essencial do crescimento económico e do desenvolvimento e o recurso ao endividamento para a sua construção é uma solução aconselhável. São, pois, inteiramente aceitáveis os argumentos acima referidos justificando a política seguida, neste particular.

São, também, inteiramente legítimas as preocupações relativas à qualidade dos investimentos públicos, ao nível atingido pela dívida pública e ao impacto futuro nas finanças públicas e na economia. A construção de infra-estruturas tem efeito positivo no crescimento económico quando visa remover estrangulamentos existentes e é acompanhada da criação das condições necessárias à sua rentabilização. Sabe-se da experiência de outros países em que os grandes surtos de investimentos públicos não se têm traduzido no correspondente alargamento do potencial de crescimento económico.

Entre nós, são visíveis as obras que vêm sendo realizadas e, em vários casos, são evidentes os impactos positivos na economia. Globalmente, porém, está ainda por materializar-se o antecipado efeito no potencial de crescimento. Algo inquietante é a argumentação às vezes apresentada de que, após a construção das infra-estruturas, haveria agora que tratar de obter os ganhos de eficiência, o que pode dar a entender que pelo menos algumas condições necessárias ao sucesso da orientação seguida não terão sido, tempestivamente, equacionadas e acauteladas.

Contrariamente ao que pretenderam demonstrar alguns estudos, não há um nível rígido, válido para toda uma categoria de países, a partir do qual a dívida pública passa a ter um impacto negativo no crescimento económico. É, no entanto, intuitivo que com o aumento do nível da dívida pública pode crescer o risco para a sustentabilidade das finanças públicas. Não sendo embora linear esta relação, a percepção desse risco influencia o comportamento dos agentes económicos, nomeadamente no que diz respeito às decisões de investimento. Por essa via, o crescimento económico pode ser prejudicado.

Resulta, assim, claro que os potenciais ganhos resultantes das infra-estruturas financiadas com recurso ao endividamento devem ser sopesados com o efeito negativo do aumento do risco adveniente da dívida pública. Na definição da política de endividamento deve ser, ainda, considerado que o Estado é o “segurador de última instância” da economia, isto é, além dos riscos orçamentais, devem ser tidos em conta os riscos inerentes ao Sector Empresarial do Estado, à previdência social, ao sistema financeiro, a choques externos à economia, a calamidades naturais, etc. Um Estado altamente endividado, como é comum dizer-se, vê-se limitado na realização das suas funções, mesmo no domínio social.

Os exercícios de avaliação da sustentabilidade da dívida pública são muito sensíveis aos pressupostos em que assentam. Considerando as incertezas inerentes ao longo prazo, esses pressupostos são de uma grande fragilidade. Como é bastas vezes referido, dada a natureza da dívida pública externa caboverdiana, é, praticamente, reduzido o risco de refinanciamento e de taxa de juro. A equação da dinâmica da dívida tem ainda, porém, como variáveis o saldo primário (o saldo orçamental excluindo os juros), o nível da dívida e a taxa de crescimento do produto.

Surgem dúvidas em relação à sustentabilidade da dívida pública quando começa a ser questionada a probabilidade de serem gerados (consentidos) os saldos primários necessários à estabilização do rácio Dívida/PIB. Neste aspecto, um factor determinante é a qualidade da gestão orçamental e o grau de rigidez existente na estrutura das despesas públicas. Problemas sérios emergem quando os custos das políticas correntes não são consentâneos com os saldos necessários.

Nessa equação, a variável mais crítica é a taxa de crescimento da economia, tanto mais que ela interage com o saldo primário. Uma taxa de crescimento mais baixa limita o défice primário possível, mas, ao mesmo tempo, exerce uma pressão, tanto pela via da diminuição de receitas como pela necessidade de aumentar despesas, no sentido do aumento desse défice. Essa interacção é tanto mais acentuada quanto mais elevado for o nível da dívida pública.

O desempenho da economia nacional nos últimos seis anos, apontando para uma rarefacção de fontes de crescimento no médio prazo, suscita a dúvida se na determinação do actual nível da dívida pública não terão pesado expectativas demasiado optimistas quanto ao potencial de crescimento da economia. Em todo o caso, manda a prudência que, doravante, a política orçamental se baseie em projecções mais realistas.

A esta luz, é importante que o país se dote de uma arquitectura adequada à gestão do risco das finanças públicas. Realizaram-se significativos progressos nos últimos anos a nível da gestão orçamental, destacando-se a programação orçamental de médio prazo. Persistem, contudo, insuficiências a nível da abrangência das informações sobre as responsabilidades do Estado. A Lei de Enquadramento Orçamental carece de actualização, nomeadamente no que concerne a regras orçamentais. Sobretudo, falta um quadro que permita uma avaliação independente das projecções e riscos orçamentais.

Em última instância, a sustentabilidade da dívida pública dependerá, essencialmente, da eficácia da acção governativa na criação das condições necessárias ao alargamento do potencial de crescimento da economia caboverdiana. *(Economista)

 (in Expresso das Ilhas)

sexta, 27 novembro 2015